截至2024年底，上海60岁及以上户籍老年人口已达577.62万，占总人口的37.6%，且高龄化趋势明显。作为我国人口老龄化程度最高的城市，上海面临着养老服务供需平衡、老年人照护压力、银发经济发展等新挑战。

应对人口老龄化，如何在法治保障上破题？9月25日，市十六届人大常委会第二十四次会议通过了关于修改《上海市老年人权益保障条例》的决定，新修改的条例自2025年11月1日起施行。

市人大常委会法工委副主任常江表示，这是《上海市老年人权益保障条例》实施近十年来的首次重要修改，积极应对人口老龄化国家战略，精准回应上海市人口老龄化加剧带来的新挑战、新诉求，为持续推动本市老龄事业高质量发展、切实增进老年人福祉筑牢制度根基。

推动意定监护“落地可感”

老人孤身一人动手术，谁能在“家属”一栏签字？子女不在身边，想入住养老院怎么办？当前，很多老年人尤其是孤寡老人的生活无法得到家庭的充分支持，当他们丧失行为能力时，谁来担任监护人？

“意定监护制度允许老年人与其他个人或组织事先协商确定自己监护人，是以充分尊重老年人自主意愿为理念的制度设计。在人口老龄化的大背景下，具有重要的现实意义。”市人大社会委副主任委员张婷婷表示，根据本市近年来的实践，《修改决定》细化意定监护实施，推动意定监护“落地可感”。

在《民法典》《老年人权益保障法》关于意定监护制度的基础上，《修改决定》对该制度的实施予以细化明确：一是明确意定监护协议除了可以进行公证外，还可以邀请居村委、老年人组织、养老服务机构等见证现场情况；同时，要求民政部门制定见证活动指引，对见证活动进行指导、培训，为基层组织赋能。

二是鼓励老年人及其监护人将意定监护协议信息告知民政部门或者居村委，民政部门可以探索依法为有关个人或者组织提供协议信息查询服务；三是支持专业性社会组织为有需要的老年人担任监护人或者提供监护监督等相关服务，并强化民政部门监督管理职责。

“该条款为老年人权益保障提供了制度框架，但尚需通过具体配套政策转化为可执行的操作规范。”市民政局副局长娄国剑表示，意定监护条款作为保障老年人自主决定权的重要制度，涉及老年人晚年生活照护、财产管理、医疗决策等关键权益，其细化落实工作尤为迫切。今年，市政府已将制定推进我市老年人意定监护实施的有关政策列入重大行政决策事项，相关文件即将正式出台。

他表示，目前市民政局正会同相关部门，联合开展配套文件的研究制定工作，包括意定监护协议示范文本、居村委会参与见证的工作指引等。还将同步研究开发意定监护信息归集平台。通过政策文件、示范文本、工作指引及信息平台的协同发力，确保制度可操作、能落地。

培育银发消费市场

银发经济事关增进老年人福祉，正如火如荼发展。

市人大调研发现，目前老年人旅游和康养需求增长明显，但市场上根据老年人兴趣爱好和特殊需求量身定制的旅游产品和标准规范还不够丰富，老年人对于康养信息还缺乏便利可靠的获取渠道。

此次立法明确提出我市发展银发经济相关产业，积极培育银发消费市场。响应国家关于发展银发经济的战略部署，《修改决定》从促发展、防风险两个方面作出规定：一方面明确提出，本市发展银发经济相关产业，积极培育银发消费市场，强化要素保障，对创新养老科技、发展养老金融等内容作出规定；

另一方面，压实监管职责，明确市场监管、金融、公安、民政等部门在保护老年人消费权益、加强基础金融知识和防诈骗知识宣传普及、打击非法金融活动等方面的责任，为老年人营造安全、放心的消费环境。

老年人在健身、旅游、金融服务等诸多消费领域受到年龄门槛限制，比如部分旅行社考虑风险，对70岁以上老人的订单作出限制。“这不仅导致正常消费受阻，也制约了银发经济健康发展。”张婷婷说。新修改的条例聚焦老年人多样化需求，鼓励经营主体为老年人提供与其健康状况相适应的产品和服务，以身体状况代替年龄的限制。

提升涉老服务便利度

如何通过高质量立法，推动更好实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐？

调研发现，目前本市普惠多元老年教育的供给能力相对不足，优质的老年学校和培训课程“一位难求”；老年就业和职业发展服务水平还需提升；养老与体育、卫生健康等公共服务资源还需整合，建议进一步拓展老年教育参与主体范围，在公共体育设施规划建设中充分考虑老年人的健身需求等。

张婷婷表示，此次修法明确提出本市实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。

《修改决定》既注重提升涉老服务便利度，也着力激发老年人社会价值：一是优化政府服务线上线下流程，推广“免申即享”、代办帮办等便利服务方式；二是改善老年人生活环境，推动老年人居家环境适老化改造、推进数字化服务无障碍等；三是明确本市在公共设施规划建设中考虑老年人健身需求，推动社区老年人多功能体育场所建设；同时落实习近平总书记关于“贡献银发力量”等指示精神，支持引导老年人以志愿服务形式参与基层治理、技术帮扶、人才培养、文化传承等活动，规定人力资源社会保障部门为有工作意愿的老年人提供就业服务。为缓解赡养人照护患病住院老年人的压力，新增陪护假制度。

带薪照护，陪护假入法

家中有老人生病住院，往往是子女最心焦的时刻。一边是忙碌的工作，一边是重病的老人，有限的时间、精力如何分配？

在上海，陪护假正式入法。《条例》修改后明确，老年人患病住院治疗期间，其赡养人可以享受每年累计不超过五个工作日的陪护假。

调研中，不少代表提出，不少家庭呈现倒金字塔式结构（四位老人、两位成人、一位孩子），养老压力突出。针对照护压力更大的独生子女，法规明确，赡养人为在国家提倡一对夫妻生育一个子女期间所生的独生子女的，可以享受每年累计不超过七个工作日的陪护假。

聚焦调研中普遍关心的陪护假期间的问题，《条例》修改后也明确，按照本人正常出勤应得的工资发给。市人大代表金缨认为，落地实践中还需要细化配套政策，比如明确陪护假申请条件、证明材料（如医院诊断证明）及假期使用方式（如是否可拆分）等。